[提要] 我國自去年起開始了新一輪行政管理體制改革。與此相對應(yīng)，各地也先后推出了各類地方行政改革，在一定程度上助推了國家行政改革進(jìn)程。另一方面，在改革風(fēng)潮中也顯現(xiàn)了幾點問題，如“省直管縣”可能破壞城鎮(zhèn)建設(shè)結(jié)構(gòu)造成權(quán)利資源浪費等等，不一而足。
堅定推進(jìn)政府改革
始于去年3月的我國新一輪行政管理體制改革，應(yīng)該理解為我國政府機(jī)構(gòu)的一次“自我重塑”。
這個“自我重塑”，是在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制深入推進(jìn)、人民群眾權(quán)利意識增強(qiáng)、依法治國不斷深化的大背景下開展的，因而必然承載著社會各界的深厚期望；同時，我國仍處于發(fā)展不足的社會主義初級階段、區(qū)域不平衡和階層不平衡普遍存在、不同治理層次與領(lǐng)域面臨問題不一、各項改革進(jìn)入深水區(qū)，等等，又決定了“政府重塑”的復(fù)雜性、艱巨性，以及階段性推進(jìn)的特點。
因此，在應(yīng)對非同尋常的危機(jī)考驗中，對這個冷靜、持重、目光遠(yuǎn)大的改革，更需要建立具體目標(biāo)和價值導(dǎo)向兩個衡量標(biāo)準(zhǔn)。在具體目標(biāo)上，重點考察各級政府的職能轉(zhuǎn)變是否到位，責(zé)任是否到位；焦點更集中一些，尤其要考察市場監(jiān)管和公共服務(wù)的職能是否到位。比如在食品藥品安全、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，及醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、教育、就業(yè)等公共服務(wù)方面的職能轉(zhuǎn)變是否到位，是否滿足群眾的需求。
在價值導(dǎo)向上，更要把這次“政府重塑”，作為我國整個政治建設(shè)的重要組成部分。因此，在制度設(shè)計上，就要為監(jiān)督和制約權(quán)力、拓展公眾參與、推進(jìn)民主依法科學(xué)決策，預(yù)留出足夠制度接口和“銜接空間”。也可以說，以政府機(jī)構(gòu)改革，為實現(xiàn)社會公平正義提供保障，是這次改革的更深層目標(biāo)。
把握好這樣的標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合各地各級不同的現(xiàn)實需求，針對各地不同發(fā)展階段的實際，依照中央要求和人民愿望衡量和完善政府職能，將使我們更好更順利地完成社會轉(zhuǎn)型，為建設(shè)更高水平的小康社會、實現(xiàn)民族復(fù)興的偉大目標(biāo)，提供堅強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)和支持�！�
向現(xiàn)代化政府邁進(jìn)
新一輪政府機(jī)構(gòu)改革后基本上經(jīng)受住了一年來種種大事的考驗；未來，這項改革還將穩(wěn)妥、有序推進(jìn)
文/熊文釗張偉
目前，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到一個新的階段，對于政府管理具有新的階段性要求。 因此這一輪政府機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)，已從以往的精簡機(jī)構(gòu)人員、降低行政成本轉(zhuǎn)變?yōu)榧涌煺D(zhuǎn)型、改善公共服務(wù)。大部門體制既要與新階段的政府轉(zhuǎn)型相適應(yīng)，更要回應(yīng)社會民眾深層次的民主、權(quán)利、法治需求。
央地穩(wěn)步推進(jìn)行政管理體制改革
2008年是改革開放30周年，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步面臨著前所未有的機(jī)遇，也經(jīng)受了前所未有的挑戰(zhàn)。一年來，行政管理體制改革成效明顯、亮點頻出，思路清晰、穩(wěn)步推進(jìn)。
2008年2月，十七屆二中全會審議通過《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》，要求按照精簡統(tǒng)一效能的原則和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，緊緊圍繞職能轉(zhuǎn)變和理順職責(zé)關(guān)系，進(jìn)一步優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置，探索實行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，完善行政運行機(jī)制。
3月，十一屆全國人大一次會議批準(zhǔn)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革拉開大幕。截至目前，46個部門的“三定”（定職責(zé)、定機(jī)構(gòu)、定編制）規(guī)定都已經(jīng)發(fā)布實施，新一輪機(jī)構(gòu)改革方案規(guī)定的機(jī)構(gòu)和職能調(diào)整已有序推進(jìn)并逐步到位，改革成效正日益凸顯。
5月，政府信息公開“十年破冰”，《政府信息公開條例》的施行表明中央政府力推行政民主化、公開化，打造一個現(xiàn)代化的“陽光政府”。汶川大地震成為檢測政府信息公開制度的試金石，各級政府部門基于法律義務(wù)、行政責(zé)任和人本情懷，信息公開空前透明。
8月，地方政府機(jī)構(gòu)改革工作電視電話會議召開，地方政府機(jī)構(gòu)改革正式啟動。會議要求圍繞深化行政管理體制改革的總體目標(biāo)，結(jié)合各地實際，改革創(chuàng)新，積極探索，扎實推進(jìn)地方政府機(jī)構(gòu)改革，建設(shè)人民滿意的政府。會議提出了地方機(jī)構(gòu)改革“7+1”指導(dǎo)思路，即改革將會涉及農(nóng)業(yè)、工業(yè)、交通運輸、住房保障、人力資源、文化市場、食品藥品7個領(lǐng)域，再加上一個“健全基層社會管理體制”，地方政府被賦予更大的改革自主權(quán)。
9月，《湖南省行政程序規(guī)定》公之于眾，最大亮點是建立健全依法、科學(xué)、民主的行政決策機(jī)制，規(guī)范行政決策行為；加大行政公開力度，建設(shè)陽光政府；推進(jìn)公眾有序參與，保障公眾參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)等。
10月，上海市政府機(jī)構(gòu)改革方案被中央正式批復(fù)，黨政機(jī)構(gòu)調(diào)整同步進(jìn)行，新一輪地方政府機(jī)構(gòu)改革大幕拉開。截至2009年1月20日，北京、上海、重慶、陜西、河南、寧夏、云南、吉林等17個�。▍^(qū)、市）的政府機(jī)構(gòu)改革方案已獲批準(zhǔn)，并將陸續(xù)向社會公布；其他地方政府機(jī)構(gòu)改革方案正陸續(xù)上報。
毫無疑問，大部門體制是2008年行政管理體制改革中的中心環(huán)節(jié)。從中央到地方，各級政府積極探索實踐大部門體制，加大機(jī)構(gòu)整合力度，著力轉(zhuǎn)變政府職能，更加注重社會管理和公共服務(wù)。
2008年3月兩會期間，在國務(wù)院公布“大部制”改革方案之時，“隨州模式”不脛而走，7年改革探索引得廣泛關(guān)注。同時，浙江富陽“專委會”試驗引起外界關(guān)注。2007年3月份起，富陽在不改變原有機(jī)構(gòu)設(shè)置及人員編制的基礎(chǔ)上，設(shè)立了13個專委會，初步構(gòu)建起“大規(guī)劃、大財政、大國土、大三農(nóng)、大工業(yè)、大商貿(mào)、大建設(shè)、大交通、大環(huán)保、大社保、大監(jiān)管”的工作格局。8月，重慶“大農(nóng)業(yè)”格局亮相，而成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的重點機(jī)構(gòu)撤并則勾勒出城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的機(jī)構(gòu)改革藍(lán)圖。浙江和海南的“省管縣”模式也廣受贊譽。海南在1988年建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)之初，就在全國率先建立起省直管市縣體制，由省政府直接領(lǐng)導(dǎo)18個縣市和洋浦開發(fā)區(qū)，不設(shè)地區(qū)一級。最近，海南省又將177項行政管理權(quán)直接下放到市縣。在推進(jìn)大部制改革方面，海南省先于工業(yè)和信息化部在本省設(shè)立工業(yè)經(jīng)濟(jì)和信息產(chǎn)業(yè)局，統(tǒng)籌管理重工業(yè)、輕工業(yè)和信息產(chǎn)業(yè)。此外，還整合設(shè)立了人事勞動保障廳、文化廣電出版體育廳，達(dá)到精簡機(jī)構(gòu)、提高效能的目的。總之，機(jī)構(gòu)整合是關(guān)鍵，轉(zhuǎn)變職能是根本。
“大部門”經(jīng)受住嚴(yán)峻考驗
2008年，在汶川特大地震、成功舉辦奧運會、乳品安全危機(jī)、全球金融危機(jī)等一系列極不尋常的事情之后，在國際金融危機(jī)蔓延和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)急劇下滑的背景下，新一輪政府機(jī)構(gòu)改革后的大部門體制基本上經(jīng)受住了考驗。
面對重大的食品安全事件，衛(wèi)生部承擔(dān)起食品安全監(jiān)管綜合協(xié)調(diào)的職責(zé)，與質(zhì)檢總局、工商總局、農(nóng)業(yè)部、公安部等協(xié)力清查原因、挽回?fù)p失、救助患兒。面對嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢，工信部積極加大服務(wù)力度緩解中小企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難，努力促進(jìn)中小企業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級；人保部提出“五緩四減三補兩協(xié)商”的措施，階段性減緩企業(yè)負(fù)擔(dān)，穩(wěn)定數(shù)千萬困難企業(yè)職工就業(yè)；住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部積極應(yīng)對房地產(chǎn)市場變化，實施房貸新政，陸續(xù)出臺政策促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展；交通運輸部在交通設(shè)施投資方面的力度歷史罕見；環(huán)境保護(hù)部在中央出臺擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)增長十項措施后，努力將環(huán)評與綠色通道“兩手抓”。
各部委快速出臺新政，凸顯出大部門體制決策優(yōu)勢：由于減少了管理層次，縮短了議事鏈條，方便集中決策，使政府應(yīng)對危機(jī)更加迅速、更有效率。
同時，政府如何更好地實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，向更加科學(xué)、民主和依法行政的方向發(fā)展，尚有待進(jìn)一步探索。受全球金融危機(jī)影響，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨更多的不確定性因素，有些已轉(zhuǎn)化為明顯的不利因素。伴隨而來的是諸多經(jīng)濟(jì)與社會問題，以及潛在的群體性事件多發(fā)可能，都成為2009年不可忽視的挑戰(zhàn)。種種跡象表明，2009年對大部門體制成效將是更大考驗。
此外，第一階段的大部制改革是從阻力最小、困難最小的部委入手，農(nóng)業(yè)、教育科技文化、內(nèi)政司法、國土安全等職能尚未實行有機(jī)整合。根據(jù)大部門體制的組織結(jié)構(gòu)原則，應(yīng)整合農(nóng)業(yè)、交通、社會保障、文教衛(wèi)等管理要素，形成大部門體制的普遍化。例如，突破小農(nóng)業(yè)的管理體制，實行包括農(nóng)林牧副漁五業(yè)和農(nóng)田水利等綜合管理的“大農(nóng)業(yè)”模式；整合社會救助、社會保險、社會優(yōu)撫、社會福利等的“大社�！惫芾砟Ｊ�；突出文教衛(wèi)公共產(chǎn)品的管辦分離，政事分開，形成“大文教衛(wèi)”管理模式。這些都要在第二階段進(jìn)一步統(tǒng)籌。
大部門體制的遠(yuǎn)期目標(biāo)
推進(jìn)大部門制改革，源于當(dāng)下社會主義市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，符合社會主義民主政治建設(shè)的內(nèi)在要求，構(gòu)成行政管理體制改革的中心環(huán)節(jié)，是加強(qiáng)社會管理、強(qiáng)化公共服務(wù)、提升政府效能、革新部門弊政的有力舉措。這項改革有近期目標(biāo)與遠(yuǎn)期規(guī)劃，是一個漸進(jìn)的過程，需要穩(wěn)妥、有序推進(jìn)。需要注意的是，在機(jī)構(gòu)改革中，決不容許借改革之名行地方利益或者部門利益之實的“瞎折騰”。
十七大報告提出：加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門問題。統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政協(xié)機(jī)構(gòu)設(shè)置，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，嚴(yán)格控制編制�？梢哉f，這是未來10年我國行政管理體制改革的總體思路，具有鮮明的方向性和綜合統(tǒng)籌性。
大部門制改革需要循序漸進(jìn)，充分考慮管理要素、行政任務(wù)和政府職能的實際需要，整合行政職能和管理要素，遏制部門利益膨脹，理順國家行政議事協(xié)調(diào)機(jī)制。與此同時，應(yīng)把破除部門利益、裁撤冗余的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、減少部門行政副職等問題作為統(tǒng)籌的要點，放在重塑政府權(quán)力結(jié)構(gòu)的大目標(biāo)下進(jìn)行衡量，并在此基礎(chǔ)上加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，最終建設(shè)精簡、統(tǒng)一、高效的符合市場經(jīng)濟(jì)和民主法治要求的現(xiàn)代化政府體制。
統(tǒng)籌推進(jìn)的幾個要點
關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)思想、基本原則和總體目標(biāo)，十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》作了專門論述。這次地方政府機(jī)構(gòu)改革的方向就是，“著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，以構(gòu)建權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。”地方政府機(jī)構(gòu)改革的主要任務(wù)是轉(zhuǎn)變職能、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化責(zé)任、嚴(yán)控編制。
學(xué)者們普遍關(guān)注到地方機(jī)構(gòu)改革面臨幾個難題：部門利益、省管縣（地級市的定位）、如何接軌市場經(jīng)濟(jì)。政府機(jī)構(gòu)改革是現(xiàn)代政府轉(zhuǎn)型的助推器，應(yīng)敢于打破舊的體制，破除部門利益和地方主義，適應(yīng)新的時代要求，避免行政管理體制僵化、分工過細(xì)、職能交叉、權(quán)責(zé)不清等弊端。并與事業(yè)單位分類改革、裁撤議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌推進(jìn)。此外還應(yīng)注意的是：
充分考慮政治體制改革的需求。地方政府機(jī)構(gòu)改革應(yīng)當(dāng)按照十七大確定的“統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政協(xié)機(jī)構(gòu)設(shè)置”的要求，在政治體制改革的總體框架中確定方案。積極調(diào)整地方黨委與政府機(jī)構(gòu)的關(guān)系，加大協(xié)調(diào)統(tǒng)一力度，促進(jìn)黨政分開。立足于依法行政、全面建設(shè)法治政府的近期目標(biāo)，以政府機(jī)構(gòu)改革和行政管理體系創(chuàng)新為契機(jī)，向適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)和民主政治要求的現(xiàn)代化的法治政府、服務(wù)政府、責(zé)任政府邁進(jìn)。
注重處理好央地關(guān)系，合理劃分中央與地方事權(quán)體系。確定中央與地方政府的各自事權(quán)與職能，作為政府機(jī)構(gòu)改革的基礎(chǔ)依據(jù)，以實現(xiàn)中央與地方政府系統(tǒng)職能結(jié)構(gòu)的合理化。應(yīng)該本著行政區(qū)域與經(jīng)濟(jì)區(qū)域相協(xié)調(diào)的原則，在縮小省區(qū)的基礎(chǔ)上探索實行省直管縣體制。省一級可以與中央政府保持一致，但是下一級政府，特別是基層縣級政府，需要因地制宜，考慮實際因素。地方在事權(quán)范圍內(nèi)，可以制定地方性法規(guī)或自治性法規(guī)，但是不得與國家法律相抵觸。建立與事權(quán)相匹配的財權(quán)、人事權(quán)、機(jī)構(gòu)組織權(quán)等地方自主權(quán)，更好地實現(xiàn)責(zé)任政府和民主政治。
保障公眾的參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。公眾參與已經(jīng)成為現(xiàn)代政府公共決策中不可缺失的一個環(huán)節(jié)。伴隨著服務(wù)型政府理念的深入人心和公眾參與意識的增強(qiáng)，公共決策過程中吸收民眾智慧、聽取社區(qū)居民意見已經(jīng)成為一種必然。在很多重要領(lǐng)域的公共政策制定與執(zhí)行中，公眾參與越來越具有合法性和廣泛性。公眾參與有很多的潛在價值，它可以增進(jìn)公共管理者與公眾的互動關(guān)系，促進(jìn)公共管理過程優(yōu)化，提高公民對公共管理和政府改革的理解和認(rèn)知程度。它能夠發(fā)展民主，推進(jìn)和造就健康發(fā)展的公民社會。擴(kuò)大地方民眾參與公共決策的范圍，塑造給予民意支持和利益代表的基層政府。□
大部制改革仍待觀察
始自2008年3月的大部制改革已近一年，在2008年經(jīng)濟(jì)、社會等非同尋常的考驗中，大部制改革發(fā)揮了怎樣的作用？改革的效果如何？在科學(xué)、民主、依法行政、轉(zhuǎn)變政府職能方面，取得了哪些初步成效？又與改革實施前的設(shè)想有何差距？今后有待完善之處有哪些？可從相繼跟進(jìn)的地方政府機(jī)構(gòu)改革借鑒些什么？
春節(jié)前后，《瞭望》新聞周刊帶著這些問題先后與國家發(fā)改委、工業(yè)和信息化部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、衛(wèi)生部、質(zhì)檢總局、工商總局等數(shù)個職能有調(diào)整的部委的新聞發(fā)言人聯(lián)系，以求盤點梳理機(jī)構(gòu)改革一年進(jìn)展。但截至本刊發(fā)稿時，這些部委均持慎重態(tài)度，未明確回應(yīng)。
綜合記者聯(lián)系的多位發(fā)言人意見，有的部委需整合多個部門，職能、機(jī)構(gòu)、編制制定難度較大，工作展開尚不充分；有的部委在去年抗震救災(zāi)、生產(chǎn)恢復(fù)和籌辦奧運會中承擔(dān)了大量任務(wù)，占用精力較多；也有的部委認(rèn)為，大部制改革僅僅進(jìn)行了一年，地方配套改革剛剛跟進(jìn)，總結(jié)改革得失為時尚早，大部門體制效能仍有待觀察。□
�。ㄎ�/《瞭望》新聞周刊記者袁元）
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