消除多頭無效管理
從去年發(fā)生的食品安全問題可見，政府部門仍然存在著透明度不高、責(zé)任不明確、協(xié)調(diào)機(jī)制??不健全等問題
文/辜勝阻
政府職能的發(fā)揮往往出現(xiàn)兩類問題，一種是職能“缺位”，即一些公共產(chǎn)品和服務(wù)本來應(yīng)當(dāng)由政府提供，政府卻沒有盡職盡責(zé)，甚至在某些公共領(lǐng)域出現(xiàn)了“真空”；另一種是職能“越位”，即政府干了不該干的事情和管了不該管的事情，直接包攬了本來可以通過市場進(jìn)行的純粹私人產(chǎn)品的生產(chǎn)供應(yīng)。
大部制改革正是為了解決政府職能“缺位”和“越位”的問題，避免政出多門、多頭管理的紊亂和低效率，降低行政成本，提高政府機(jī)構(gòu)運(yùn)行效率和服務(wù)質(zhì)量。但是，從過去一年發(fā)生的食品安全問題可見，政府部門仍然存在著透明度不高、責(zé)任不明確、協(xié)調(diào)機(jī)制不健全等問題。
安全問題暴露多頭監(jiān)管弊端
近年來，我國食品安全問題頻發(fā)，不僅損害了消費(fèi)者的身體健康，而且嚴(yán)重影響了我國的國際形象。據(jù)統(tǒng)計(jì)，每年因受食品安全限制而造成的對外貿(mào)易損失相當(dāng)于年出口總額的20%。去年爆發(fā)的“三鹿奶粉事件”使得社會各界對食品安全問題給予了高度關(guān)注。制定一部完善的食品安全法，加強(qiáng)對食品安全的法制約束也顯得更加緊迫。加快建立一個(gè)全面高效協(xié)調(diào)的食品安全體系是國家關(guān)于食品安全的基本法最重要的任務(wù)。
當(dāng)前，我國食品安全體系中最重要的問題在于，安全監(jiān)管中存在比較嚴(yán)重的協(xié)調(diào)機(jī)制不健全、責(zé)任不明確的多頭分段監(jiān)管格局，造成食品安全管理難以有效地形成合力，難以形成有效監(jiān)管。有人將這種體制稱作“五龍治水”，即由衛(wèi)生、質(zhì)檢、工商、農(nóng)業(yè)、商務(wù)部門形成多頭監(jiān)管，還有人稱這種體制中有“十個(gè)婆婆”，即由農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生、工業(yè)、商業(yè)、環(huán)保、城管、出入境檢驗(yàn)檢疫等十部門分段監(jiān)管。
就縱向來看上級對下級的指揮監(jiān)控不力，導(dǎo)致有禁不止；橫向上地方政府職能部門出現(xiàn)有費(fèi)可收、有利可圖的事情多家監(jiān)管，“打籃球”爭搶利益，而有責(zé)無利或責(zé)大于利的則“打排球”互相推諉，有的部門在部門利益競爭的驅(qū)使下，進(jìn)行“選擇性執(zhí)法”，有的甚至重審批輕監(jiān)管、亂審批不監(jiān)管，部門之間缺乏明確完善的協(xié)調(diào)合作機(jī)制。
食品安全同時(shí)面臨的威脅還有，食品供應(yīng)鏈條較長、風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)性強(qiáng)、監(jiān)控難度大。食品供應(yīng)鏈從農(nóng)田到餐桌，涵蓋種植、養(yǎng)殖、加工、流通、銷售等十余個(gè)甚至幾十個(gè)環(huán)節(jié)，任何一點(diǎn)安全風(fēng)險(xiǎn)都會順著食品供應(yīng)鏈傳遞下去。再有，由于食品安全體系中固有的信息不對稱，消費(fèi)者難以獨(dú)立鑒別風(fēng)險(xiǎn)，單一的監(jiān)管部門不能全面監(jiān)控。在大多數(shù)情況下，消費(fèi)者根本不可能充分了解食品的實(shí)際狀況特別是安全狀況，而單一的部門監(jiān)管只能局限于一定的范圍之內(nèi)，難以對食品安全在生產(chǎn)和消費(fèi)全程形成全面有效的監(jiān)管。而信用體系的缺失，也削弱了企業(yè)在食品安全上的行為自律。
構(gòu)建全面高效協(xié)調(diào)的安全體系
剛剛公布的2009年中央“一號文件”明確指出：抓緊出臺食品安全法，制定和完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法配套規(guī)章制度，健全部門分工合作的監(jiān)管工作機(jī)制，進(jìn)一步探索更有效的食品安全監(jiān)管體制。
構(gòu)建全面高效協(xié)調(diào)的食品安全體系，首先，在管理體制方面，要消除多頭無效管理，克服長期存在“政出多門、管理交叉、責(zé)任不明”的現(xiàn)象，建立職權(quán)明晰、合理行政、程序得當(dāng)、高效便民的監(jiān)督體系。歐美等西方發(fā)達(dá)國家非常重視食品安全，建立了集中統(tǒng)一、協(xié)調(diào)有力的政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督管理。例如，加拿大在其衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)海洋等部門基礎(chǔ)上組建食品監(jiān)督署（CFIA），歐盟也專門成立歐盟食品安全管理局，統(tǒng)一負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)、公眾健康和食品安全三方面的監(jiān)管。為了加強(qiáng)各個(gè)食品安全職能部門的協(xié)作，迫切需要成立一個(gè)超部委的國家食品安全委員會，整合各方資源，對涉及食品行業(yè)的全國領(lǐng)域的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的制訂、食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測評估等工作進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃與管理，從根本上改變我國目前行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)多頭各自為政的格局，在明確各自職責(zé)的前提下加強(qiáng)各部門在技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、信息、規(guī)則、行動等多方面的交流與協(xié)同。
針對食品供應(yīng)鏈較長的問題，要對從種植養(yǎng)殖、生產(chǎn)加工、市場流通、食用消費(fèi)各環(huán)節(jié)，即從農(nóng)田到餐桌的全過程，全方位、全天候（24小時(shí)）、全地域?qū)嵤┤姹O(jiān)管。整扶相濟(jì)，管建結(jié)合，“查、治、管、輔、建”同步進(jìn)行，變消極被動的事后監(jiān)管為以預(yù)防為主的事前、事中、事后主動、全面監(jiān)督。監(jiān)管部門要改變思維方式，主動分析和了解情況，而不是被動地等待報(bào)告。要確保食品供應(yīng)鏈上的各主體能夠共享關(guān)于食品各環(huán)節(jié)的信息，并保證信息的真實(shí)性、快速性和準(zhǔn)確性。要整合食品安全研究和檢驗(yàn)檢測資源，構(gòu)建統(tǒng)一協(xié)調(diào)的食品安全信息檢測、通報(bào)、發(fā)布的網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行系統(tǒng)，健全安全評估體系。同時(shí)，還要建立食品可追溯體系，對食品生產(chǎn)加工過程中的每一原料進(jìn)行標(biāo)識，并對流向做記錄。
健全信息披露機(jī)制和食品安全信用體系，能促進(jìn)消費(fèi)者做出有利于“好企業(yè)”，不利于“壞企業(yè)”的消費(fèi)決策，恢復(fù)對食品質(zhì)量的信心。要增強(qiáng)全社會的食品安全信用意識，啟用企業(yè)信用等級的評價(jià)機(jī)制，將企業(yè)衛(wèi)生信息、信譽(yù)等級、行政處罰、食物中毒發(fā)生情況以及主要懲罰記錄納入企業(yè)信用檔案，營造食品安全信用環(huán)境，創(chuàng)造食品安全信用文化，建立食品安全信用運(yùn)行機(jī)制。
加快建立一個(gè)全面高效協(xié)調(diào)的食品安全體系，就要形成一套食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入體系，推行更加嚴(yán)格的食品生產(chǎn)企業(yè)的市場準(zhǔn)入制度。據(jù)調(diào)查，我國目前有400多萬家企業(yè)和700多萬家小型加工作坊從事食品工業(yè)，其中，從事技術(shù)含量最低的食品加工業(yè)的企業(yè)占52%，取得食品衛(wèi)生許可證的企業(yè)約為總數(shù)的1/6，25%的企業(yè)無標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)，15%的企業(yè)無執(zhí)照生產(chǎn)。對此，必須嚴(yán)格按照法定標(biāo)準(zhǔn)和條件實(shí)施衛(wèi)生許可、生產(chǎn)許可等與食品生產(chǎn)經(jīng)營活動相關(guān)的行政許可，加強(qiáng)食品生產(chǎn)經(jīng)營資格管理。對違法行為，要加大處罰力度，提高違法成本；加強(qiáng)對龍頭企業(yè)的引導(dǎo)，實(shí)施質(zhì)量品牌戰(zhàn)略，促進(jìn)食品企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、規(guī)范化管理、集約化經(jīng)營。
同時(shí)要實(shí)行更加嚴(yán)格的食品安全官員問責(zé)制，督促地方政府更加積極主動地預(yù)防食品安全事故，實(shí)現(xiàn)對食品生產(chǎn)、流通、消費(fèi)各個(gè)環(huán)節(jié)的立體問責(zé)體系，有效地處理食品安全事故。從以往的案例可以發(fā)現(xiàn)，有關(guān)部門失職或者瀆職等行為釀成了眾多食品安全事故。要明確行政主體的職責(zé)，預(yù)防與懲罰并重，完善行政執(zhí)法人員責(zé)任追究機(jī)制，強(qiáng)化執(zhí)法力度，使食品安全監(jiān)管規(guī)范化、制度化。
行業(yè)協(xié)會、特別是消費(fèi)者協(xié)會等中介組織以及大眾傳媒的作用也不能忽視。要強(qiáng)化輿論監(jiān)督和社會公眾監(jiān)督，推動行業(yè)和企業(yè)自律，引導(dǎo)企業(yè)履行社會責(zé)任，切實(shí)保障食品安全。行業(yè)協(xié)會，作為政府和生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)以外的“第三部門”，對各廠商享有充分信息，擁有食品安全相關(guān)的專業(yè)知識，是溝通政府、企業(yè)和市場的“橋梁”，是促使行業(yè)自律，保障公平競爭的重要力量。大眾媒體則通過自身的宣傳和教育功能影響消費(fèi)者和廠商行為。社會監(jiān)督力量的有機(jī)結(jié)合，有助于形成及時(shí)、有效、廣泛的立體社會監(jiān)督體系。
通過食品安全問題可以看出，中國要建立有效的行政管理體制，需要明確政府職能，克服長期存在的“政出多門、管理交叉、責(zé)任不明”現(xiàn)象；需要完善法律體系，規(guī)范政府行為；需要強(qiáng)化官員問責(zé)，建立責(zé)任政府；需要發(fā)揮行業(yè)協(xié)會等中介組織以及大眾傳媒的作用，強(qiáng)化輿論監(jiān)督和社會公眾監(jiān)督，推動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌，使過去的“政府－企業(yè)（民眾）”的二層結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢袌鼋?jīng)濟(jì)中間服務(wù)體系－企業(yè)（民眾）”的三層結(jié)構(gòu)，使政府職能逐漸由“全能政府”和“利益政府”向與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的“有限政府”和“中性政府”轉(zhuǎn)變�！酰ㄗ髡邽槿珖舜蟪Ｎ瘯瘑T、民建中央副主席）
打印本頁
