“省直管縣”要克“短板”
近年來，“省直管縣”改革在全國范圍內(nèi)得到了廣泛推行。 但是我們也不能忽視這項改革中存在的問題和困難，并非所有的省份都具備改革的條件，如果一味照搬有關(guān)省份的經(jīng)驗，將會違背行政法上的比例原則和行政管理學的一般原理，付出不必要的改革代價。
從總體上看，這項改革和調(diào)整行政管理體制、減少行政層級、減少行政成本、提高行政效率的總體改革目標不謀而合；同時對社會主義新農(nóng)村建設(shè)大有裨益，也是一種探討地方行政體制改革的新思路。不過，“省直管縣”改革中存在問題也需要解決。
首先，雖然權(quán)力的賦予對縣域經(jīng)濟的增長起到拉動作用，但是權(quán)力大小要與經(jīng)濟發(fā)展程度相匹配，否則會造成權(quán)力資源的浪費，并且容易造成權(quán)力的濫用。并不是每一個省區(qū)都像浙江一樣有發(fā)達的縣域經(jīng)濟且縣域經(jīng)濟獨成單元的這種“天然條件”。有些地區(qū)縣域經(jīng)濟比較落后并不是由于縣級政區(qū)權(quán)力過小，而是有其他諸如地理、觀念等因素的制約，因此靠擴大縣的權(quán)力不能解決經(jīng)濟問題；有些地區(qū)市域經(jīng)濟已經(jīng)形成了良好的結(jié)構(gòu)，例如蘇州，這時如果由省管縣也許會破壞原有的良性結(jié)構(gòu)；還有些市級政區(qū)以農(nóng)業(yè)為主，省管縣會損害原有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。
其次，“省直管縣”需要省具有實際的控制能力，浙江所轄的縣區(qū)僅有四十多個，省政府能較好地控制每一個縣區(qū)。這是浙江省能夠成功推行“省直管縣”制度的天然條件，但是其他的省則不然。有些省區(qū)地域廣闊，縣區(qū)較多，其管理半徑不一定能覆蓋到全省的每一個角落。當省政府不能有效地管制縣區(qū)的時候，會出現(xiàn)縣區(qū)權(quán)力的膨脹。
第三，我國各縣域發(fā)展不平衡的情況普遍存在，從現(xiàn)在試點的情況來看，基本以經(jīng)濟發(fā)展的狀況作為決定是否實行省管縣的標準。在這種標準下，容易加劇各個縣區(qū)發(fā)展的不平衡。同時，同省區(qū)之內(nèi)不同縣域會相互攀比，從而激起更多的矛盾，也可能會導(dǎo)致形象工程、虛假數(shù)據(jù)的增多。
第四，“省直管縣”可能會破壞原本比較成熟的省區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)建設(shè)結(jié)構(gòu)。良好的城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)應(yīng)該是有層次、有級別、相互配合的結(jié)構(gòu)。規(guī)模的大小、職能的差異是城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)合理的基礎(chǔ)。如果縣區(qū)權(quán)力過大會給這種原本合理的結(jié)構(gòu)帶來沖擊。
第五，誠然縣域經(jīng)濟與農(nóng)村經(jīng)濟關(guān)系緊密，但是縣城的經(jīng)濟輻射力能否帶動周圍農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展是不確定的。如果縣城的經(jīng)濟發(fā)展能力不足依然會出現(xiàn)“小馬拉大車”的情況，誰又能保證杜絕了“市刮縣”、“市壓縣”的情況之后，不會出現(xiàn)“縣刮鎮(zhèn)”、“縣壓鎮(zhèn)”的情況呢？到那時我們是否還要“省直管鎮(zhèn)”呢？
從省管縣到市管縣再到省管縣，這種巨大的政策搖擺性容易導(dǎo)致勞民傷財。實行“省直管縣”改革的最終目的，是通過減少行政層級，達到更好的管理效果——節(jié)約行政成本、提高行政效率。這就必然涉及到兩個基本問題：改革的手段能否達到改革的目的？如果不能達到改革的目的，或者不能達到改革的全部目的，我們應(yīng)該如何調(diào)整改革的思路，使得手段能夠?qū)崿F(xiàn)目的？這兩個基本問題需要積極破解。□（文/熊文釗）
行政權(quán)“三分”有待深化
實現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，要特別留意項目與財政分配領(lǐng)域，且要與政府流程優(yōu)化結(jié)合
文/宋世明
當前政府探索建立大部門體制的實踐過程，對“精簡統(tǒng)一效能原則”實現(xiàn)體現(xiàn)得比較充分，對“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求”實現(xiàn)得不夠充分。
中央有關(guān)部門指出，“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，指的是政府內(nèi)部的職權(quán)配置形式和相互關(guān)系�！笨梢�，此處的權(quán)力三分是指行政權(quán)中的“三分”。
執(zhí)行權(quán)與決策權(quán)的相對分離可行
人們通常將精簡統(tǒng)一效能的原則理解為，將相似或相同的事情交給一個部門來管理，但把一件事情的所有管理職責都交給一個部門，這有時是不現(xiàn)實的，只能在戰(zhàn)略決策層次實現(xiàn)統(tǒng)一。
以道路交通管理為例，將執(zhí)行層次的所有相關(guān)職責（規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、路政、運政、車輛、駕駛員、交通安全與路面秩序維護等各項管理職責）都交給一個部門，當前在世界上沒有一個國家能做得到。而現(xiàn)實中可行的是，將涵蓋道路交通管理全部要素的道路交通規(guī)則制定權(quán)交給一個部門來負責。這就是發(fā)達國家參與道路交通管理的部門雖是多家，卻沒有出現(xiàn)部門扯皮的根本原因所在。
將相似或相同事情的決策權(quán)交給一個部門，這種決策權(quán)體現(xiàn)在規(guī)則制定權(quán)、規(guī)劃制定權(quán)、標準制定權(quán)、政策制定權(quán)等方面。決策權(quán)統(tǒng)一，是規(guī)則統(tǒng)一的充分條件，是決策科學的必要條件，是避免政出多門的前提條件。
執(zhí)行權(quán)與決策權(quán)的相對分離是可以實現(xiàn)的。首先，具體行政行為的實施者可以與抽象行政行為的制定者區(qū)分開來。如，當前地方政府探索的行政綜合執(zhí)法，就是把行政決策、行政規(guī)劃等宏觀的行政管理內(nèi)容與具體的行政執(zhí)法內(nèi)容分開，再將相近的可合并的執(zhí)法內(nèi)容綜合在一個機構(gòu)里，形成綜合執(zhí)法體系。地方政府各部門行政審批集中在政務(wù)中心辦理，也是執(zhí)行權(quán)與決策權(quán)相對分離的明證。
其次，下級的決策在上級看來就是執(zhí)行。
再次，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)各有自己的價值側(cè)重。在一定意義上，利益的劃分取決于決策，利益的實現(xiàn)取決于執(zhí)行，利益的矯正取決于監(jiān)督。利益劃分重在公平正義，利益的實現(xiàn)重在效率效能，利益的矯正重在有力有效。決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互分離，可以加大決策層對執(zhí)行層的監(jiān)督制約。
針對重要行政資源探索“三分”機制
目前，許多地方政府實現(xiàn)了集中審批和集中執(zhí)法，為使決策、執(zhí)行、監(jiān)督的職能既相對分離又相互協(xié)調(diào)的體制打下了基礎(chǔ)。但是，審批不是政府的重要決策，執(zhí)法不是重要的執(zhí)行，這兩者主要內(nèi)涵是按法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)定辦事。
除審批權(quán)與執(zhí)法權(quán)外，部門的行政資源還包括項目與財政分配資源、規(guī)則制定資源、人力資源等。如，交通部門的審批、執(zhí)法不是重要的決策、執(zhí)行，重要的是建設(shè)項目的決策、執(zhí)行和監(jiān)督。自己分配資金、自己建設(shè)、自己監(jiān)理、自己經(jīng)營“四位一體”，這種建設(shè)經(jīng)營模式帶來的問題已經(jīng)有目共睹。所以，要特別針對項目與財政分配領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的相互制約與相互協(xié)調(diào)。
考察2008年財政部與國家稅務(wù)總局的“三定規(guī)定”后可以發(fā)現(xiàn)，我們在健全稅政管理決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調(diào)的運行機制方面，邁出了重要步伐。如，財政部負責提出稅收立法建議，國家稅務(wù)總局等部門提出稅種增減、稅目稅率調(diào)整、減免稅等建議。財政部負責組織起草稅收法律、行政法規(guī)草案及實施細則和稅收政策調(diào)整方案，國家稅務(wù)總局具體起草稅收法律、行政法規(guī)草案及實施細則并提出稅收政策建議，這些事項由財政部組織審議后與國家稅務(wù)總局共同上報和下發(fā)。國家稅務(wù)總局負責對稅收法律、行政法規(guī)執(zhí)行過程中的征管和一般性稅政問題進行解釋，事后向財政部備案。
與政府流程優(yōu)化結(jié)合
機構(gòu)調(diào)整是政府職能轉(zhuǎn)變的最直接路徑，而工作流程優(yōu)化是最可持續(xù)的轉(zhuǎn)變政府職能路徑，大部門制探索應(yīng)與政府流程優(yōu)化結(jié)合。
實踐中可采取兩種方式持續(xù)優(yōu)化政府流程。一種是水平優(yōu)化，將分散在不同部門的相關(guān)工作，通過整合或壓縮，形成一個完整工作；或?qū)⒎稚⒌馁Y源相對集中，由一個組織負責運作，從而可以為服務(wù)對象提供一個單一接觸點。如，一些地方政府將串聯(lián)審批改造為并聯(lián)審批，大大提高了工作效能。
一些有條件的地方政府，可以在徹底實行部門行政審批權(quán)與行政審批人員“兩集中，兩到位”的基礎(chǔ)上，組建行政審批管理局，作為區(qū)政府直接面向基層和群眾的公共服務(wù)“窗口機構(gòu)”。這樣做，可切實解決“兩頭審批”的問題，鞏固擴大行政審批制度的成果。否則，在部門利益的驅(qū)使下，行政審批依然會滋生膨脹。同時，這也為行政審批的流程再造、行政審批的電子監(jiān)察創(chuàng)造組織基礎(chǔ)。
另一種是垂直優(yōu)化，按決策與執(zhí)行相對分離、管理與執(zhí)法相分離的要求，相對區(qū)分決策層與執(zhí)行層，以達到?jīng)Q策者監(jiān)督執(zhí)行者的目的。如，可參照衛(wèi)生部與國家食品藥品監(jiān)督管理局之間的職責配置與工作流程。有條件的地方政府，可以在適當設(shè)立專門從事行政執(zhí)行的法定機構(gòu)，這些法定機構(gòu)可以由政府直接領(lǐng)導(dǎo)，也可以由工作部門歸口領(lǐng)導(dǎo)�！酰ㄗ髡邽閲倚姓䦟W院公共管理教研部教授）
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