慎防新機(jī)構(gòu)運(yùn)行誤區(qū)
新的政府機(jī)構(gòu)運(yùn)行，應(yīng)注意減少橫向權(quán)力集中的風(fēng)險(xiǎn)，并保證中央政府的權(quán)威性
文/于安
從去年3月開始的政府機(jī)構(gòu)改革，目前正在進(jìn)行之中，評估工作需要運(yùn)行以后才可能進(jìn)行，所以這里對以大部門體制為特征的行政機(jī)構(gòu)組織和運(yùn)行問題進(jìn)行一些前瞻性分析。
組建大部門機(jī)構(gòu)的合理性根據(jù)
落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀是評價(jià)機(jī)構(gòu)改革成功的根本標(biāo)準(zhǔn)。
進(jìn)行大部門體制改革的基本假設(shè)，是行政職能的結(jié)合有可能提高行政組織執(zhí)行政策的效率和效能。因此大部門體制改革的合理依據(jù)，第一是行政職能和機(jī)構(gòu)對政策目標(biāo)的從屬性，第二是行政職能的結(jié)合具有最優(yōu)性。在這兩方面，中央政府機(jī)構(gòu)改革為地方政府進(jìn)行大部門體制改革提供了一個(gè)良好范例。把大部門體制理解為將相同或者類似的職能全部簡單地合并在一個(gè)機(jī)構(gòu)之內(nèi)，是過于簡單化了。
構(gòu)建大部門機(jī)構(gòu)的政策內(nèi)涵越深刻，職能統(tǒng)一的有機(jī)性就越強(qiáng)，機(jī)構(gòu)改革的成功率就會越高。對行政職能及其組織的合并或者分立，都服務(wù)于實(shí)現(xiàn)行政政策的需要。例如勞動(dòng)管理和人事管理已經(jīng)有過幾次分合，這次重新合并的基礎(chǔ)是國家統(tǒng)籌管理人力資源的新政策和統(tǒng)籌就業(yè)和社會保障的新政策。國務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)改革方案的說明，重點(diǎn)是對機(jī)構(gòu)設(shè)置政策理由的闡述。去年開始的機(jī)構(gòu)改革，是按照科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會的政策目標(biāo)對國家政府機(jī)構(gòu)的第一次大規(guī)模系統(tǒng)調(diào)整，中央政府的后續(xù)改革和地方改革是這一系統(tǒng)調(diào)整的延伸，應(yīng)當(dāng)秉承相同的政策宗旨。
如何根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況選擇和配置行政資源，通過行政職能的結(jié)合，使實(shí)現(xiàn)行政政策的效率和效能達(dá)到最優(yōu)，是各地進(jìn)行大部門體制的機(jī)構(gòu)改革的中心問題。大部門機(jī)構(gòu)是按照職能有機(jī)統(tǒng)一的原則合并行政職能的組織形式。職能統(tǒng)一的有機(jī)性，取決于集合型行政職能對實(shí)現(xiàn)行政政策的從屬性和必要性。“一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)”中的“一件事情”，可以有多種定義，包括一個(gè)行業(yè)、一個(gè)項(xiàng)目、一個(gè)過程或者其中一個(gè)環(huán)節(jié)、一個(gè)制度或者其中的一個(gè)部分，等等。究竟是按照過程還是按照行業(yè)或者其他因素，來選擇和集合現(xiàn)有行政職能，構(gòu)建復(fù)合型行政機(jī)構(gòu)，需要按照政策目標(biāo)和當(dāng)?shù)氐男姓Y源，進(jìn)行充分的理性分析和精細(xì)的組織操作。
克服橫向集權(quán)風(fēng)險(xiǎn)
政府機(jī)構(gòu)的重大改革急需建立有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。
大部門機(jī)構(gòu)是一個(gè)行政層級橫向集權(quán)的結(jié)果。原來由幾個(gè)相關(guān)部門管理的事情，現(xiàn)在集中到了一個(gè)機(jī)構(gòu)。部門之間相互的競爭和沖突消滅了，競爭和沖突關(guān)系所包含的監(jiān)督和制約關(guān)系也隨之不復(fù)存在了。部門職能所系的社會福利被高度集中在一個(gè)機(jī)構(gòu)，一旦出現(xiàn)機(jī)構(gòu)的決策失誤和執(zhí)行失職，社會福利的損失也將高于過去一個(gè)部門能夠造成的損失。
制度設(shè)計(jì)的理性標(biāo)志之一，就是風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)見和防備措施的配置�？朔䴔M向集權(quán)風(fēng)險(xiǎn)，是我們建立和實(shí)行新的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的迫切性所在。所以在大部門體制建立以后，我們必須按照中央的要求，建立決策、執(zhí)行和監(jiān)督諸種權(quán)力合理搭配的運(yùn)行機(jī)制，確立大部門機(jī)構(gòu)與本級政府和同級其他部門的正確關(guān)系，尤其是監(jiān)督權(quán)的獨(dú)立設(shè)置和有效運(yùn)用。
從長遠(yuǎn)看，大部門機(jī)構(gòu)的首長負(fù)責(zé)制權(quán)力過于集中，由此風(fēng)險(xiǎn)也太大，應(yīng)當(dāng)考慮引入混合型決策機(jī)制。在目前行政首長負(fù)責(zé)制不變的情況下，應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)考慮誰能負(fù)責(zé)、向誰負(fù)責(zé)和負(fù)責(zé)的程序問題。例如應(yīng)當(dāng)有大部門機(jī)構(gòu)首長的能力評估程序機(jī)制。在有了一個(gè)高度制度化的決策機(jī)制后，才有可能建立真正有效的監(jiān)督機(jī)制。任何有效的監(jiān)督機(jī)制，都是建立在監(jiān)督對象相關(guān)信息的充分流動(dòng)和真實(shí)可靠的基礎(chǔ)之上。信息公開化或者透明度是我們作出監(jiān)督努力的主要著力點(diǎn)。
政府縱向?qū)蛹夑P(guān)系不能失控
新的政府層級關(guān)系需要規(guī)范性的層級事權(quán)劃分體制。
新組建的中央部委有一個(gè)重要特點(diǎn)，就是在機(jī)構(gòu)設(shè)置和后來公布的“三定”規(guī)定中，要求其主要職責(zé)是規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)、指導(dǎo)、監(jiān)督和協(xié)調(diào)，尤其是強(qiáng)調(diào)對規(guī)劃、政策和標(biāo)準(zhǔn)的“三管”，把大量的直接管理性職責(zé)下放到地方。這就提出兩個(gè)非常重要的基本問題，第一是中央機(jī)構(gòu)簡化或者放棄直接管理權(quán)，怎樣防止可能的失控；第二是地方政府對中央新管理方式的適應(yīng)性，特別是執(zhí)行意愿和執(zhí)行能力究竟如何。
我們也許正在嘗試一種新的國家行政事務(wù)管理模式，即在某些領(lǐng)域中央政府只是進(jìn)行規(guī)劃、政策和標(biāo)準(zhǔn)的原則性管理，具體決策和執(zhí)行交給地方政府負(fù)責(zé)，中央政府進(jìn)行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。
這種管理模式對于帶有地方區(qū)域性的行政事務(wù)似乎是在理的，但是對全國性行政事務(wù)是否也可行？地方政府致力于管理全國性事務(wù)的資源、動(dòng)力和意愿來自哪里和如何保障？如果在某些方面中央決策的執(zhí)行全部依靠地方，中央完全放棄具體執(zhí)行權(quán)，那么就需要有強(qiáng)力的監(jiān)督和改錯(cuò)機(jī)制。
在中央對地方的監(jiān)督手段尚不完備的情況下，放棄直接執(zhí)行權(quán)是有一定失控風(fēng)險(xiǎn)的。美國聯(lián)邦政府從來沒有放棄過對全國性事務(wù)的定價(jià)權(quán)、許可權(quán)和其他必要規(guī)制權(quán)。我們應(yīng)當(dāng)根據(jù)自己的行政體制特點(diǎn)，摸索和建立新的行政層級管理模式和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。在機(jī)構(gòu)改革過程中或者在機(jī)構(gòu)開始運(yùn)行的時(shí)候，要按照中央的要求，逐步地建立規(guī)范性的中央與地方、地方各個(gè)層級的事權(quán)劃分體制。對于全國性事務(wù)的管理仍然需要多樣性的管理模式或者模式轉(zhuǎn)換機(jī)制，以保證中央對全國性行政事務(wù)的有效控制。
強(qiáng)化行政性事業(yè)單位自身特色
現(xiàn)在有一部分完全執(zhí)行行政職能的事業(yè)單位,比較典型的是中央政府的三個(gè)金融監(jiān)管會和電力監(jiān)管會。按照中央的規(guī)定，行政管理體制改革的任務(wù)之一是適時(shí)推進(jìn)事業(yè)單位分類改革，對主要承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，將轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)或者將行政職能劃歸行政機(jī)構(gòu)。需要注意的問題是，這些機(jī)構(gòu)固有的新型管理機(jī)構(gòu)特征，在劃到行政機(jī)關(guān)序列以后會保持還是喪失，保持或喪失后政府管理會有什么樣的影響。
這些行政性機(jī)構(gòu)原來劃入事業(yè)單位的重要原因之一，是它們的管理有嚴(yán)重和強(qiáng)烈專業(yè)化職業(yè)化因素，決策機(jī)構(gòu)、決策程序、執(zhí)行程序和評估程序都有其獨(dú)立的特點(diǎn)。在此之前國家專利局曾經(jīng)被劃入國務(wù)院事業(yè)單位序列也出于同樣的理由。
筆者認(rèn)為，這類機(jī)構(gòu)是現(xiàn)代服務(wù)型政府機(jī)構(gòu)的重要代表，在劃入行政機(jī)構(gòu)序列時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮保留或者增強(qiáng)其特征，作為可以有獨(dú)立特征的行政機(jī)構(gòu)，而不宜同化為普通的行政機(jī)構(gòu)。西方發(fā)達(dá)國家的這類機(jī)構(gòu)，往往給予特殊的機(jī)構(gòu)設(shè)置。這一經(jīng)驗(yàn)值得注意�！�
�。ㄗ髡邽榍迦A大學(xué)公共管理學(xué)院教授，政府研究所所長）
打印本頁
