赴日本學(xué)習(xí)考察災(zāi)后重建體會(huì)
中共麥積區(qū)委書(shū)記 蔣曉強(qiáng)
去年12月13日—20日，我參加了由中組部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家外國(guó)專(zhuān)家局組織的第二期汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建專(zhuān)題培訓(xùn)班。培訓(xùn)班學(xué)員在北京進(jìn)行了一天集中預(yù)培訓(xùn)后，前往日本實(shí)地學(xué)習(xí)考察了災(zāi)后重建有關(guān)情況。通過(guò)集中學(xué)習(xí)和赴日本實(shí)地參觀(guān)，使我對(duì)日本災(zāi)后重建理念、規(guī)劃、管理措施和實(shí)用技術(shù)等有了深入的了解，也為指導(dǎo)我們今后科學(xué)開(kāi)展災(zāi)后重建工作提供了一些有益經(jīng)驗(yàn)。
一、學(xué)習(xí)考察基本情況
本次培訓(xùn)班共有學(xué)員80名，主要是四川、甘肅、陜西三省有關(guān)市（州）、縣（區(qū)）黨政主要負(fù)責(zé)同志，對(duì)口援建省市災(zāi)后重建指揮部及國(guó)務(wù)院辦公廳應(yīng)急辦、國(guó)家發(fā)改委、教育部等有關(guān)部委司局的負(fù)責(zé)同志，由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家行政學(xué)院、四川省委組織部負(fù)責(zé)同志擔(dān)任正副團(tuán)長(zhǎng)。在日本培訓(xùn)期間，學(xué)員們先后到大阪府、兵庫(kù)縣神戶(hù)市、新瀉縣長(zhǎng)岡市等縣市災(zāi)后恢復(fù)重建現(xiàn)場(chǎng)實(shí)地參觀(guān)考察，拜會(huì)了日本經(jīng)產(chǎn)省、國(guó)土交通省、外務(wù)省等有關(guān)部門(mén)，與政府官員、專(zhuān)家學(xué)者研究交流了災(zāi)后重建經(jīng)驗(yàn)。日本外務(wù)大臣、兵庫(kù)縣知事、新瀉縣知事等高級(jí)官員會(huì)見(jiàn)了全體學(xué)員，前首相福田康夫和多名國(guó)會(huì)議員出席以經(jīng)產(chǎn)省大臣二階俊博先生名義主辦的招待會(huì)并發(fā)表了熱情講話(huà)，中國(guó)駐日本大使館崔天凱大使和駐大阪總領(lǐng)事等使領(lǐng)館負(fù)責(zé)人員陪同參加了培訓(xùn)班的重要活動(dòng)。全體學(xué)員非常珍惜這次培訓(xùn)機(jī)會(huì)，大家立足我國(guó)國(guó)情和各地實(shí)際，認(rèn)真學(xué)習(xí)，深入思考，努力把日本災(zāi)后重建經(jīng)驗(yàn)同汶川地震災(zāi)后重建工作進(jìn)行比較研究，普遍感到開(kāi)闊了視野，啟發(fā)了思路，學(xué)到了許多可資借鑒的重建理念、成功經(jīng)驗(yàn)和科學(xué)方法，取得了良好效果。
二、日本災(zāi)后重建的主要經(jīng)驗(yàn)
日本位于太平洋西側(cè)，領(lǐng)土由北海道、本州、四國(guó)、九州4個(gè)大島和6800多個(gè)小島嶼組成，總面積為37.78萬(wàn)平方公里。日本列島處于太平洋板塊朝向歐亞板塊俯沖的前沿地段，地震活動(dòng)頻繁，每年發(fā)生有感地震1500—2500次，是世界上地震最多的國(guó)家，被稱(chēng)為“地震之國(guó)”，全球20%的地震發(fā)生在日本及其周邊地區(qū)。日本人口密度高，地震強(qiáng)度大，海嘯常與地震伴生，早年由于缺少防災(zāi)減災(zāi)措施，地震造成的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失十分嚴(yán)重。二戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，政府將防災(zāi)減災(zāi)對(duì)策作為重要任務(wù)，建立了現(xiàn)代化的綜合防災(zāi)減災(zāi)體制，常態(tài)化的教育宣傳使國(guó)民的防災(zāi)意識(shí)得到很大提高。盡管近幾年多次發(fā)生7級(jí)以上地震，但人員傷亡都很輕。這得益于日本不斷汲取以往地震災(zāi)害的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，著力完善防災(zāi)救災(zāi)管理機(jī)制，卓有成效地開(kāi)展災(zāi)后重建，他們的很多做法和經(jīng)驗(yàn)都值得借鑒。
�。�1）加強(qiáng)防震減災(zāi)教育宣傳。日本將每年1月17日定為“防災(zāi)和志愿者日”，每年9月1日為“防災(zāi)日”，防災(zāi)及自救互助知識(shí)編入中小學(xué)課本，全國(guó)各地都經(jīng)常進(jìn)行市民和消防隊(duì)參加的地震演習(xí)，電視臺(tái)也經(jīng)常播放防災(zāi)類(lèi)節(jié)目。除提高建筑物和公共設(shè)施的抗震能力外，日本人在日常生活中的防震意識(shí)也十分強(qiáng)烈，防震指南、有關(guān)避難場(chǎng)所和徒步回家路線(xiàn)圖之類(lèi)的防災(zāi)用書(shū)十分暢銷(xiāo)，而內(nèi)有食品、藥品、飲用水等的防災(zāi)包，更成為日本人家庭和生活場(chǎng)所的必備之物，他們都具有強(qiáng)烈的危機(jī)意識(shí)和防災(zāi)意識(shí)。
（2）科學(xué)制定災(zāi)后重建規(guī)劃。日本在制定災(zāi)后重建規(guī)劃時(shí)突出了以人為本的理念，注重受災(zāi)群眾的參與，規(guī)劃的目標(biāo)側(cè)重于方向性，指標(biāo)性的很少。特別在城市規(guī)劃中預(yù)留并建設(shè)避難場(chǎng)所，將政府辦公樓、學(xué)校、公園、體育場(chǎng)、機(jī)場(chǎng)等建設(shè)成為防災(zāi)據(jù)點(diǎn)。學(xué)校里加固的校舍，堅(jiān)實(shí)的桌椅，完備的設(shè)施不僅保障了孩子們的安全，更讓附近受災(zāi)的民眾不用離家太遠(yuǎn)就能得到政府及時(shí)的救助。阪神地震后，神戶(hù)市“避難所”最多時(shí)達(dá)到600多處，居住市民多達(dá)20萬(wàn)人。
�。�3）著力提高建筑抗震基準(zhǔn)。阪神大地震80%以上的遇難者是由于建筑物倒塌所致。為此，日本對(duì)建筑標(biāo)準(zhǔn)法進(jìn)行修改，通過(guò)法律形式嚴(yán)格規(guī)定了各種建筑物的抗災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)，大大提高各類(lèi)建筑的抗震基準(zhǔn)。除木結(jié)構(gòu)住宅外，要求商務(wù)樓的抗震能力要達(dá)到8級(jí)以上，使用期限能夠超過(guò)100年，同時(shí)對(duì)建筑的輔助設(shè)施如煤氣、上下水管道等的抗震性提出了嚴(yán)格的要求。此外，在提高學(xué)校的耐震性能方面，政府明確要求“學(xué)校的耐震性決不能因地區(qū)間財(cái)力水平的差異，而導(dǎo)致學(xué)校安全性能出現(xiàn)差距”。為此，從2006年開(kāi)始，政府以提高學(xué)校耐震率為重點(diǎn)，出資創(chuàng)立了“建造安全、放心學(xué)校補(bǔ)助金”制度。1996年出臺(tái)了《建筑物抗震加固促進(jìn)法》，政府對(duì)抗震診斷和加固費(fèi)給予補(bǔ)貼。
�。�4）分階段實(shí)施災(zāi)后重建。阪神大地震發(fā)生后，日本成立了“復(fù)興委員會(huì)”等首相咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，提出《阪神·淡路震災(zāi)復(fù)興計(jì)劃——基本構(gòu)想》，劃分出了災(zāi)后重建的四個(gè)階段：第一階段為地震發(fā)生后一年左右時(shí)間，為災(zāi)害救援和災(zāi)后重建的準(zhǔn)備階段；第二階段為臨時(shí)住宅期，主要是臨時(shí)住宅的建設(shè)和入��；第三階段為固定住宅期，主要是復(fù)興公營(yíng)住宅（財(cái)政補(bǔ)貼的廉租房）的大量供給；第四階段是正式復(fù)興期。阪神大地震10周年的2005年，該計(jì)劃基本完成，其效果居民和政府都十分滿(mǎn)意。
�。�5）不斷完善住房重建機(jī)制。堅(jiān)持自助、公助、互助相結(jié)合，有力地保障了居民房屋重建的順利開(kāi)展。自助為主。自1966年起就建立地震商業(yè)保險(xiǎn)制度，為民房和家庭生活動(dòng)產(chǎn)提供保險(xiǎn)，理賠上限為財(cái)產(chǎn)的50%，日本民眾的地震保險(xiǎn)意識(shí)較高，全國(guó)的地震保險(xiǎn)平均參保率為21%。基本公助人人平等。1998年制定了《受災(zāi)者生活重建法》，對(duì)住房和生活重建最高補(bǔ)助相當(dāng)于住宅建設(shè)費(fèi)的10—15%。同時(shí)，還對(duì)低收入困難家庭進(jìn)行傾斜補(bǔ)助。新型互助機(jī)制。兵庫(kù)縣2005年建立“住房重建公積金制度”，居民每年交納5000日元，地震房屋受損時(shí)最高可獲得600萬(wàn)日元的重建資金。
�。�6）積極推進(jìn)震災(zāi)廢棄物資源化。兵庫(kù)縣在地震后6個(gè)月就制定了《關(guān)于保護(hù)環(huán)境和創(chuàng)造環(huán)境條例》，首先重點(diǎn)解決2000萬(wàn)噸地震廢棄物的資源化問(wèn)題。通過(guò)設(shè)置堆放場(chǎng)所、分類(lèi)回收、公共建筑優(yōu)先使用再生建材等措施，使地震廢棄物資源轉(zhuǎn)化率達(dá)到了50%，后來(lái)的新瀉地震廢棄物資源轉(zhuǎn)化率高達(dá)73%，建筑瓦礫通過(guò)破碎加工，用于道路和建筑物的地基鋪設(shè)。中央政府通過(guò)補(bǔ)助和轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)了震災(zāi)廢棄物資源轉(zhuǎn)化的絕大部分費(fèi)用。
三、啟示與體會(huì)
災(zāi)后恢復(fù)重建不是簡(jiǎn)單的復(fù)制，而是更高水平的建設(shè)，更高起點(diǎn)的發(fā)展�！�5·12”汶川大地震給麥積區(qū)造成了嚴(yán)重的財(cái)產(chǎn)損失，目前全區(qū)農(nóng)村居民房屋、中小學(xué)校舍、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施災(zāi)后重建工作正在全面推進(jìn)。盡管我們和日本的社會(huì)制度不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，地震災(zāi)害程度不同，因受災(zāi)群眾富裕程度差異災(zāi)難承載能力也不同，但抗災(zāi)救人、恢復(fù)重建的目標(biāo)是相近相似的，日本在災(zāi)后重建方面的成功經(jīng)驗(yàn)既給我們提供了一些現(xiàn)成的方法，更給我們提供了一種全新的思路。在下一階段的災(zāi)后重建工作中，要積極借鑒日本的成功做法，緊密結(jié)合區(qū)情實(shí)際，努力走出一條更適合我們自己的科學(xué)重建之路。
�。ㄒ唬┨岣叻勒鹨庾R(shí)，普及防震技能。防震減災(zāi)宣傳教育活動(dòng)是防震減災(zāi)活動(dòng)的重要組成部分，是提高全社會(huì)防震減災(zāi)意識(shí)和能力的有效手段。要將防震減災(zāi)科學(xué)普及工作納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃，建立健全防震減災(zāi)科學(xué)普及工作體系和管理、運(yùn)行機(jī)制，完善和規(guī)范各級(jí)防震減災(zāi)科學(xué)普及網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)社會(huì)防震減災(zāi)功能。深入開(kāi)展防災(zāi)宣傳普及活動(dòng)，結(jié)合新時(shí)期國(guó)家防震減災(zāi)工作要求，著力普及地震知識(shí)和科學(xué)方法，幫助民眾掌握防震、避震、自救、互救的知識(shí)和技能，提高民眾對(duì)各種地震謠言的鑒別能力和心理承受能力，增強(qiáng)全民防震減災(zāi)意識(shí)。地震部門(mén)要充分發(fā)揮職能作用，結(jié)合“5·12”地震的教訓(xùn)，進(jìn)一步完善地震防范和應(yīng)急預(yù)案。要將防災(zāi)教育納入中小學(xué)課程，在中小學(xué)和人員集中場(chǎng)所建立相應(yīng)的防火、防震等人員疏散等演習(xí)制度。要充分發(fā)揮現(xiàn)代傳媒的優(yōu)勢(shì)和作用，開(kāi)展多種形式的防震減災(zāi)科普宣傳，努力形成全社會(huì)參與防震減災(zāi)活動(dòng)的良好氛圍。
�。ǘ┛茖W(xué)制定規(guī)劃，提高設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)。重建規(guī)劃應(yīng)充分征求群眾意見(jiàn)，依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃等確定空間布局，突出對(duì)住房、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)等的指導(dǎo)，注重地震廢棄物資源化，配套重建環(huán)境保護(hù)規(guī)劃。在修編城市規(guī)劃過(guò)程中，特別要將臨時(shí)避難場(chǎng)所布局好，將學(xué)校、公園、體育場(chǎng)等建設(shè)成為堅(jiān)固的防災(zāi)據(jù)點(diǎn)，對(duì)地質(zhì)條件惡劣和生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)，對(duì)中小學(xué)校舍、人員集中的公共場(chǎng)所等建筑物的質(zhì)量進(jìn)行全面清查，對(duì)質(zhì)量不符合標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定的進(jìn)行加固處理或新建。要切實(shí)提高建筑物特別是農(nóng)村居民房屋的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)�！�5·12”地震全區(qū)倒塌的房屋主要是年久失修的土坯房和抗震性能差的房屋。日本的建筑物從地質(zhì)災(zāi)害避讓、工程技術(shù)、結(jié)構(gòu)材料等方面都采用了當(dāng)今世界的先進(jìn)技術(shù)，從而提高了各類(lèi)建筑物的抗震防災(zāi)能力，減少了房屋倒塌，人員傷亡自然就小。所以，在災(zāi)后重建中，我們要科學(xué)規(guī)劃，努力提高新建房屋的抗震性能，大力推廣運(yùn)用新型建筑材料和新技術(shù)，進(jìn)一步優(yōu)化房屋空間結(jié)構(gòu)，使災(zāi)后重建在材料和結(jié)構(gòu)上達(dá)到設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)。
�。ㄈ⿵�(qiáng)化財(cái)政支持，完善救助體系。麥積區(qū)受災(zāi)群眾大部分地處偏遠(yuǎn)山區(qū)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，資金自籌能力有限，基礎(chǔ)設(shè)施和居民房屋重建的相當(dāng)一部分資金要靠國(guó)家支持。在群眾開(kāi)展自救的基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步加大財(cái)政支持力度，充分發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用。不斷完善災(zāi)后生活救助辦法，明確救助的范圍、標(biāo)準(zhǔn)及管理規(guī)程，加大對(duì)“三無(wú)”、“三孤”等城鄉(xiāng)弱勢(shì)群體的傾斜力度，確保他們的基本生活。積極嘗試建立住房震災(zāi)商業(yè)保險(xiǎn)制度和住房重建公積金制度，建立健全重建基金、重建貸款支持機(jī)制和自救、公救機(jī)制，通過(guò)具體的項(xiàng)目資金或基金提供救助和支持。
�。ㄋ模┓�(wěn)步推進(jìn)重建，提升發(fā)展水平。災(zāi)后重建要區(qū)分輕重緩急，首先要重點(diǎn)解決群眾的住房、生活、恢復(fù)生產(chǎn)等屬于基本生存條件方面的問(wèn)題。對(duì)于就業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)重建等關(guān)系中長(zhǎng)期發(fā)展的問(wèn)題，應(yīng)通過(guò)中期重建規(guī)劃加以充實(shí)，并根據(jù)需要通過(guò)后期重建進(jìn)一步補(bǔ)充和完善。重建工作必須嚴(yán)謹(jǐn)，講科學(xué)、講實(shí)際，不能盲目和冒進(jìn)，這樣重建工作的質(zhì)量和效果才能真正體現(xiàn)出來(lái)。同時(shí)，災(zāi)后重建工作必須突出提高一個(gè)地區(qū)綜合發(fā)展水平的理念，不能只滿(mǎn)足于“恢復(fù)到震前水平”，而應(yīng)通過(guò)重建有更大的發(fā)展。農(nóng)村災(zāi)后恢復(fù)重建要與新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合起來(lái)，學(xué)校、醫(yī)院以及城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的重建要與重大項(xiàng)目的實(shí)施結(jié)合起來(lái)，將災(zāi)后重建作為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)的一個(gè)契機(jī)來(lái)把握，制定切實(shí)有效的政策措施加以引導(dǎo)和推進(jìn)，加大對(duì)農(nóng)業(yè)、工業(yè)、旅游等產(chǎn)業(yè)的扶持力度，大力發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)，為推進(jìn)災(zāi)后重建、提高綜合實(shí)力奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
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