經(jīng)過多年發(fā)展演變，信訪已成為糾紛解決機(jī)制的一部分。作為一種糾紛解決或者推動(dòng)糾紛解決的制度，信訪仍有其不足，需要改革。改革方向的關(guān)鍵詞主要有四：事清、公正、規(guī)則、事了。
信訪的功能，本來是反映人民群眾的呼聲和意見，是加強(qiáng)黨和政府聯(lián)系人民群眾的渠道。但經(jīng)過多年的發(fā)展演變，信訪同時(shí)也成為了解決糾紛機(jī)制的一部分，換言之，信訪已具有了糾紛解決的功能。作為一種糾紛解決或者推動(dòng)糾紛解決的制度，信訪仍有其不足，需要改革。改革方向的關(guān)鍵詞主要有四：事清、公正、規(guī)則、事了。
事要清
解決好信訪訴求，前提是要把信訪事項(xiàng)的來龍去脈和處理經(jīng)過搞清楚。沒有事實(shí)基礎(chǔ)，只講解決訴求，會(huì)偏離法制軌道，訴求的處理也不會(huì)正確合理。在信訪實(shí)踐中，信訪人提供的事實(shí)情況因?yàn)榉N種原因，不一定實(shí)事求是；而職責(zé)部門的回復(fù)、答復(fù)等也未必就真實(shí)和全面。參與過信訪工作實(shí)踐的人，大多有這樣的經(jīng)歷：一開始接觸信訪件和信訪人時(shí)，聽其陳述和閱其信訪件，感覺信訪人是受了委屈、損害，應(yīng)當(dāng)為其伸張正義。但接下來再看責(zé)任部門的答復(fù)，或者聽取責(zé)任部門的解釋，又感覺信訪人所述事實(shí)不全面，甚至不真實(shí)，其訴求也不合理，常有無理取鬧之嫌。
筆者對(duì)2012年6月、7月、8月三個(gè)月共計(jì)26天的全國信訪件進(jìn)行了抽樣調(diào)查，查閱了4201封信訪件，發(fā)現(xiàn)在這4201封信訪件中，有關(guān)責(zé)任部門對(duì)信訪有處理結(jié)果并上報(bào)的只有588件，占14%，沒有上報(bào)處理結(jié)果的有3613件，占86%。在有信訪處理結(jié)果并上報(bào)的588封信訪件中，責(zé)任部門處理結(jié)果認(rèn)為信訪反映是事實(shí)、訴求合理或有合理性的有132件，占處理結(jié)果總數(shù)的22.4%，處理結(jié)果認(rèn)為信訪反映不實(shí)、訴求不合理的有419件，占71.2%，另有37封屬于轉(zhuǎn)送有關(guān)部門、按有關(guān)規(guī)定辦理等只有程序結(jié)果的，占6.29%。由此可見，即便是在為數(shù)不多的有處理結(jié)果并上報(bào)的信訪件中，認(rèn)定信訪反映不實(shí)、訴求不合理的也超過了七成，屬大多數(shù)。面對(duì)這種“各執(zhí)一詞”的局面，目前的信訪并不能保證可以查清事實(shí)，這正是問題所在。所以筆者認(rèn)為，首先是要建立一套查清客觀事實(shí)的工作機(jī)制，為信訪事要解決奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。不能只要結(jié)果，不要事實(shí)。
斷要公
我們知道，信訪部門本身并不解決糾紛，而是推動(dòng)責(zé)任部門解決糾紛。從這個(gè)意義上講，信訪部門既不是責(zé)任部門，也不是當(dāng)事人之一，屬于督促、檢查、監(jiān)督的部門。這個(gè)體制使信訪部門與糾紛本案之間沒有利害關(guān)系，有起碼的獨(dú)立性和公正性。但是，信訪部門推動(dòng)誰去解決糾紛呢？簡(jiǎn)單的回答就是責(zé)任部門。那么這個(gè)責(zé)任部門又是誰呢？按照屬地管轄原則，大多是最基層的黨政部門，如街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政部門、縣區(qū)黨委政府及其部門等。由這些所謂的“一線”的責(zé)任部門負(fù)責(zé)處理信訪事項(xiàng)、解決糾紛。如果對(duì)此信訪處理不服，再由上一級(jí)的黨政政府部門審核處理，實(shí)行“三級(jí)終結(jié)制”。
這個(gè)體制有其先天的缺陷，那就是缺乏最起碼的形式公正。公正至少有兩個(gè)核心內(nèi)容：一是與己無涉，二是公開透明。人類政治文明和法治文明的諺語說：任何人不能成為自己案件的法官。講的就是公正的第一個(gè)核心內(nèi)容。而在信訪實(shí)踐中，所謂信訪責(zé)任部門實(shí)際上大多是信訪事項(xiàng)當(dāng)初的主事部門，或者是參與過相關(guān)決策的部門。也就是說，責(zé)任部門多為信訪案件的當(dāng)事人之一。很多信訪案件，當(dāng)初就是這個(gè)所謂的責(zé)任部門作出的決定，信訪人因?yàn)閷?duì)該決定不服，才采取信訪形式。結(jié)果，繞了一個(gè)大圈又回到了既是責(zé)任部門又是當(dāng)事人的部門手中�！胺ü佟焙汀爱�(dāng)事人”集于一身，缺乏起碼的形式公正。從一些進(jìn)京“告御狀”的事例看，信訪人根本就不相信原處理部門再來處理信訪事項(xiàng)，也說明了這一點(diǎn)。
公開透明的處理過程，這是平等程序所生之威。就信訪工作而言，如果僅有權(quán)力之威而沒有公理之威和程序之威，只有“壓服”的表面，而不能產(chǎn)生“愿服”的結(jié)果，最終還是壓而不服。古語說：公生明，廉生威。沒有公正公開，沒有廉潔無私，就不能讓人心服口服，不能做到事要解決。所以，強(qiáng)化和健全信訪工作的公開處理機(jī)制，讓公眾有序參與信訪訴求的處理，是完善信訪制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容。那種把信訪工作神秘化、個(gè)案化，對(duì)信訪事項(xiàng)的處理搞“背對(duì)背”的做法，既有悖于法律和政策要求，也不符合事要解決的原則。
行要規(guī)
處理信訪訴求的過程和結(jié)果，都應(yīng)當(dāng)遵守規(guī)則，沒有持之以恒的規(guī)則，就事論事，就只能是“摁下葫蘆起來瓢”，沒完沒了。所謂規(guī)則，無非有三：一是法律，二是政策，三是公理。有法律規(guī)定的，應(yīng)按法律規(guī)定辦理；有政策規(guī)定的，應(yīng)按政策規(guī)定辦理；法律和政策不足的，應(yīng)按公平合理的規(guī)則處理。當(dāng)然，規(guī)則不僅僅是針對(duì)信訪人的，也同樣是針對(duì)職責(zé)部門。沒有規(guī)矩，不成方圓，依規(guī)則處理訴求，才能夠真正解決問題，才能夠做到長(zhǎng)治久安。
當(dāng)前處理信訪事項(xiàng)中有一種做法，只強(qiáng)調(diào)結(jié)果，不講究規(guī)則。似乎所有糾紛和問題都可以通過沒有原則和底線的“協(xié)商”來化解。筆者認(rèn)為，此做法無異于飲鴆止渴，屬于既不講法治，也不講政治。法治，就是要講規(guī)則，講制度。人在制度之下而不是在制度之上，權(quán)力在制度之中而不是在制度之外。破壞制度，破壞規(guī)則，就是破壞法治。黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)依法化解糾紛，只講化解，不講依法，不是講政治的表現(xiàn)。
訴要決
信訪人提出的訴求，可能合法合理，也可能不合法不合理，甚至是無理要求、“漫天要價(jià)”。對(duì)于信訪訴求，職責(zé)部門依法依責(zé)都應(yīng)當(dāng)予以解決�？偟膩碇v，對(duì)信訪人提出的合法合理的訴求，應(yīng)當(dāng)滿足；對(duì)信訪人提出的不合法不合理的訴求，應(yīng)當(dāng)駁回。從信訪實(shí)踐看，所謂訴要決，主要有五個(gè)方面要求。
其一，缺要補(bǔ)。有些信訪事項(xiàng)，當(dāng)初的處理就是有缺陷、有疏漏的。對(duì)于這些存有缺陷、疏漏的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合理彌補(bǔ)，做到事要解決。
其二，違要糾。對(duì)于違反法律和政策的做法、處理，應(yīng)當(dāng)予以糾正，維護(hù)信訪人的合法權(quán)益。
其三，惰要督。一些信訪事項(xiàng)之所以長(zhǎng)期得不到解決，其中一個(gè)重要原因，是職責(zé)部門不作為。他們對(duì)信訪人的訴求，置之不理、我行我素，或者是假作為、弱作為，敷衍了事。這類信訪事項(xiàng)的處理，應(yīng)當(dāng)采取有效措施，督促當(dāng)?shù)卣块T切實(shí)履行職責(zé)，真正解決信訪人所反映的問題。就當(dāng)前信訪工作實(shí)踐看，重要的是要建立有效的監(jiān)督督促工作機(jī)制和權(quán)力手段，而不能只是滿足于程序上“收收發(fā)發(fā)”。
其四，難要救。信訪當(dāng)中的一些訴求，不一定都是法律政策等方面的問題，有些就是信訪人當(dāng)前生活生產(chǎn)的實(shí)際困難。對(duì)于這類信訪事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)利用各種形式和途徑解決其生活生產(chǎn)困難，逐步和長(zhǎng)久地提高其生活標(biāo)準(zhǔn)。救助生活困難群眾，始終是我們不應(yīng)忽略的原則。
其五，無要止。對(duì)于那些不合法不合理而且已經(jīng)依法處理終結(jié)的信訪訴求，不能無原則地遷就，而應(yīng)當(dāng)在程序和實(shí)體上予以終止。所謂程序上終止，就是不再受理和處理這類信訪訴求。所謂實(shí)體上終止，就是不能再推翻依法已終結(jié)的信訪結(jié)論。這也是了結(jié)信訪事項(xiàng)的一項(xiàng)要求，應(yīng)當(dāng)屬于事要解決的應(yīng)有之義。
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