一票制“難產(chǎn)”折射利益迷局 景區(qū)內(nèi)“婆婆”多制約統(tǒng)一開(kāi)發(fā)
多頭管理管“死”甘肅旅游
就在人們開(kāi)始關(guān)注甘肅旅游該如何打開(kāi)產(chǎn)業(yè)局面的時(shí)候，一些景區(qū)景點(diǎn)卻出現(xiàn)了不和諧的音符：2005年9月3日冶力關(guān)風(fēng)景區(qū)附近的農(nóng)民因門(mén)票收入分配問(wèn)題圍堵景區(qū)大門(mén)；20
05年9月12日，景泰黃河石林的一家水運(yùn)公司與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民發(fā)生暴力沖突。記者采訪發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致景區(qū)屢屢發(fā)生沖突的直接原因就是利益分配不均，而深層次的原因則是旅游管理體制不順。有關(guān)專家分析指出，這將使甘肅省的旅游產(chǎn)業(yè)受到傷害，認(rèn)為體制缺陷是甘肅旅游的死穴。
一票制“難產(chǎn)”折射利益迷局
據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，國(guó)內(nèi)119個(gè)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)已有80多個(gè)景區(qū)實(shí)行了一票制，這已然成了大勢(shì)所趨。事實(shí)證明，實(shí)行一票制可以最大限度地發(fā)揮旅游市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)效益，避免各風(fēng)景點(diǎn)之間的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，降低管理成本。但甘肅除了麥積山風(fēng)景名勝區(qū)和敦煌月牙泉風(fēng)景名勝區(qū)實(shí)行一票制之外，多數(shù)旅游景區(qū)仍然停留在園中園票中票的發(fā)展模式中。
眾所周知，甘肅的旅游資源多年來(lái)一直延續(xù)著條塊分割的管理體制。形象地說(shuō)，一個(gè)風(fēng)景名勝區(qū)，它首先歸口建設(shè)部門(mén)管理，而景區(qū)內(nèi)的樹(shù)木則歸林業(yè)部門(mén)管理，如果景區(qū)內(nèi)有座廟，這廟又歸宗教部門(mén)管理，廟里有塊古碑，這碑又歸文物部門(mén)管理，如果景區(qū)內(nèi)有條河，這條河則又要?dú)w水利部門(mén)管理。為了贏利，這些管理部門(mén)紛紛利用自己手中掌握的資源“圈地”，向游客收取門(mén)票費(fèi)。在這種體制背景下，加之甘肅的旅游資源的開(kāi)發(fā)水平普遍較低，多數(shù)景區(qū)80%以上的收入都來(lái)自于門(mén)票，這就使得這些部門(mén)在本就不多的利潤(rùn)面前各有盤(pán)算，根本無(wú)法對(duì)資源進(jìn)行有效統(tǒng)合。更何況一些旅游資源的持有者認(rèn)知水平有限，把發(fā)展旅游業(yè)只是單純地理解為賣(mài)門(mén)票這樣一個(gè)小事。
甘肅景區(qū)普遍“婆婆”多
蘭山公園是蘭州市第一座山林公園，多年來(lái)一直被政府放在重點(diǎn)開(kāi)發(fā)的位置，也被旅游界寄予了厚望。但這么多年蘭山管理一直處于混亂狀態(tài)，并不很大的蘭山上竟然有林業(yè)、鐵路、綠化以及城關(guān)區(qū)政府、鄉(xiāng)、村等40家管理者，而這些單位都是自行劃分“領(lǐng)地”，施行自己的一套“管理”，各自為政。
實(shí)際上，像蘭山這樣“一個(gè)媳婦多個(gè)婆婆”的現(xiàn)象在我省許多景區(qū)普遍存在。今天，當(dāng)人們重新審視旅游產(chǎn)業(yè)的時(shí)候，才發(fā)現(xiàn)本應(yīng)該做大做好的完整旅游資源卻被許多單位“瓜分”得支離破碎。
“旅游開(kāi)發(fā)是一項(xiàng)全局性的工作，橫跨多個(gè)行業(yè)與部門(mén)，成功的旅游開(kāi)發(fā)應(yīng)有統(tǒng)一的審定、統(tǒng)一的規(guī)劃、統(tǒng)一的開(kāi)發(fā)和統(tǒng)一的管理�！笔∩缈圃貉芯繂T、省旅游研究中心主任鄭本法在給一些景區(qū)做規(guī)劃的時(shí)候，經(jīng)常這樣給景區(qū)的管理者講。但現(xiàn)實(shí)卻是大多數(shù)景區(qū)里，手握旅游資源的部門(mén)只注重自己的經(jīng)濟(jì)利益，他們?yōu)榱诵±坏y以相互協(xié)調(diào)，而且還時(shí)有互相拆臺(tái)的事件發(fā)生。
統(tǒng)一管理方實(shí)現(xiàn)利益共贏
總的來(lái)說(shuō)，圍繞著旅游開(kāi)發(fā)，開(kāi)發(fā)公司、政府和資源擁有者之間有一條不可分割的利益鏈條。但面對(duì)如今這樣復(fù)雜的局面，專家學(xué)者不約而同地將矛頭指向了旅游業(yè)的體制缺陷。
“管理體制理順了，甘肅的旅游就會(huì)迎來(lái)突破�！边@已然成為了旅游業(yè)內(nèi)人士的共識(shí)。位列我國(guó)四大石窟之一的麥積山風(fēng)景名勝區(qū)作為國(guó)家首批4A級(jí)旅游區(qū)，無(wú)論在旅游人數(shù)或是旅游收入等方面與其他景點(diǎn)相比都占有優(yōu)勢(shì)，但此前的多年一直深陷體制弊病的漩渦中，沒(méi)能得到很好的發(fā)展。去年，天水市政府將管理體制不順、主要景區(qū)門(mén)票未能實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理、重點(diǎn)項(xiàng)目資金缺口較大等困難和問(wèn)題及時(shí)解決，而今，麥積山旅游景區(qū)已步入了良性發(fā)展的軌道。據(jù)統(tǒng)計(jì)，去年“五一”黃金周期間，麥積山景區(qū)共接待國(guó)內(nèi)外游客
28600多人次，較之2004年同期雖然下降約50%，但卻實(shí)現(xiàn)門(mén)票收入183萬(wàn)元，較2004年同期提高約40%。這一顯著的變化顯然得益于科學(xué)的管理方式。
體制之殤短期內(nèi)難以理順
許多人也許還不知道，甘肅省旅游局是全國(guó)目前惟一一家沒(méi)有列入政府行政序列、沒(méi)有行政執(zhí)法權(quán)力的事業(yè)單位。這一奇特的現(xiàn)象使得旅游部門(mén)與掌管著一些旅游資源的水利、林業(yè)、城建等單位沒(méi)有任何可比性，因?yàn)檫@些部門(mén)不但有相應(yīng)的法律、法規(guī)撐腰，而且作為政府的組成部門(mén)，他們有著相應(yīng)的行政執(zhí)法權(quán)。
《行政許可法》頒布實(shí)行后，我省旅游部門(mén)在旅游資源的整體開(kāi)發(fā)和管理方面更無(wú)所作為了。為了解決這個(gè)問(wèn)題，我省在《行政許可法〈實(shí)施辦法〉》中，專為省旅游局做了Ⅰ級(jí)授權(quán)，根據(jù)授權(quán)，省旅游局可以進(jìn)行旅游行政執(zhí)法，但也只有省旅游局可以進(jìn)行旅游行政執(zhí)法，各市州的旅游部門(mén)仍然無(wú)法執(zhí)法。在這樣的背景下，要想在短期內(nèi)理清多頭管理的體制問(wèn)題恐怕難以做到。
有關(guān)人士指出，旅游產(chǎn)業(yè)是一個(gè)關(guān)聯(lián)性極強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)，多頭管理的體制問(wèn)題已是甘肅旅游的硬傷，這一沉疴如果不能得到有效解決，做大甘肅旅游產(chǎn)業(yè)難免淪為空談。
本報(bào)記者劉志廣
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