現(xiàn)階段如何統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展
西北師范大學(xué)繼續(xù)教育學(xué)院院長、教授 王宗禮
現(xiàn)階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，必須從以下幾個(gè)方面進(jìn)行努力：一、打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。這是現(xiàn)階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵所在。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，客觀上要求城鄉(xiāng)居民具有平等的社會(huì)權(quán)利，并在城鄉(xiāng)之間采取統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策，包括勞動(dòng)力在內(nèi)的各種生產(chǎn)要素可以在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)。但從我國的實(shí)際情況看，建國初期，為使農(nóng)村支持城市和工業(yè)發(fā)展，采取了城鄉(xiāng)二元分治的政策。改革開放后，雖然農(nóng)村勞動(dòng)力可以進(jìn)城打工，但仍難以改變農(nóng)民的身份，難以享受到城市居民的各種福利待遇。在原來城鄉(xiāng)行政主導(dǎo)的二元結(jié)構(gòu)還遠(yuǎn)沒有打破之前，城鄉(xiāng)居民又必須面對(duì)同一個(gè)大市場(chǎng)，在不同的起跑線上進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)和安排各自的生活，即形成新的市場(chǎng)主導(dǎo)的二元結(jié)構(gòu)。這兩種二元結(jié)構(gòu)的疊加進(jìn)一步加劇了城鄉(xiāng)差距和城鄉(xiāng)割裂，阻礙了農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，也阻礙了城市人才到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)。因此，“十一五”時(shí)期，既需要盡快地打破城鄉(xiāng)二元的戶籍制度，賦予農(nóng)民同等的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，確保城鄉(xiāng)居民競(jìng)爭(zhēng)中的起點(diǎn)公平，還需要根據(jù)市場(chǎng)主導(dǎo)下二元結(jié)構(gòu)的基本特征，加強(qiáng)再分配力度，縮小城鄉(xiāng)居民的收入分配差距。
二、深化農(nóng)村綜合改革，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提供制度保障。全面取消農(nóng)業(yè)稅后，以推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革為重點(diǎn)的農(nóng)村綜合配套改革相當(dāng)迫切。在改革新階段，農(nóng)村綜合改革的實(shí)質(zhì)在于調(diào)整農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的某些環(huán)節(jié)和方面，逐步消除影響城鄉(xiāng)互通的政策障礙，逐步建立精干高效的農(nóng)村行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制、覆蓋城鄉(xiāng)的公共財(cái)政制度，以及農(nóng)民增收減負(fù)的長效機(jī)制，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提供有力的制度保障。未來幾年，農(nóng)村綜合改革應(yīng)當(dāng)從農(nóng)村最突出的矛盾出發(fā)，主要解決農(nóng)民土地使用權(quán)的制度保障、建立農(nóng)村公共服務(wù)體制和改善鄉(xiāng)村公共治理。以此為起點(diǎn)，逐步形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度安排。
三、要加大農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入力度。我國農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比較落后，適度加快農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是必要的。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的大背景下，應(yīng)當(dāng)看到，農(nóng)村基本公共產(chǎn)品直接關(guān)系到農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，關(guān)系到農(nóng)村社會(huì)的長治久安。因此，“十一五”時(shí)期要在為農(nóng)村提供基礎(chǔ)設(shè)施的同時(shí)，把財(cái)政支農(nóng)的重點(diǎn)放在為農(nóng)民提供基本公共服務(wù)上。今后，要做到新增教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)經(jīng)費(fèi)主要用于農(nóng)村；國家基本建設(shè)資金增量主要用于農(nóng)村；政府征用土地出讓收益主要用于農(nóng)村。這樣可以有效緩解不斷擴(kuò)大的城鄉(xiāng)差距，并由此探索市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的新途徑。
四、應(yīng)當(dāng)努力在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)體制上有所突破。從現(xiàn)實(shí)來看，城鄉(xiāng)公共服務(wù)的嚴(yán)重失衡、農(nóng)村公共服務(wù)制度的嚴(yán)重缺失，已成為阻礙城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的突出問題，并成為城鄉(xiāng)分治的焦點(diǎn)所在。農(nóng)民工的身份歧視以及戶籍制度改革難以突破等，加劇了城鄉(xiāng)二元制度的格局，并由此引發(fā)和激化了許多新的社會(huì)矛盾。作為城鄉(xiāng)二元制度的一個(gè)直接后果，農(nóng)民工沒有被納入城市政府公共服務(wù)的范圍牞他們?cè)谏鐣?huì)保障、勞動(dòng)就業(yè)、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生等方面的基本需求被城市漠視�！笆晃濉逼陂g，應(yīng)當(dāng)努力在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度方面實(shí)現(xiàn)突破：首先，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的義務(wù)教育體制。我國已經(jīng)計(jì)劃從2006年至2010年，逐步把農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政的保障范圍。在此基礎(chǔ)上，需要進(jìn)一步探索一個(gè)長效機(jī)制，從制度上根本解決農(nóng)村的義務(wù)教育問題，包括農(nóng)民工子女在城市的義務(wù)教育問題。還需要在經(jīng)費(fèi)投入、辦學(xué)條件、師資力量上逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)。其次，加快建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。我國絕大多數(shù)的省份都于2003年開始建立新型合作醫(yī)療的試點(diǎn)�！笆晃濉睍r(shí)期，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)推廣好的經(jīng)驗(yàn)并使其制度化。最重要的是建立可持續(xù)的籌資機(jī)制，將各級(jí)政府的補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，在若干年內(nèi)將中央和地方所有財(cái)政新增加的衛(wèi)生投入全部用于農(nóng)村。建立農(nóng)民連續(xù)“參合”的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)農(nóng)民“參合”的積極性。再次，在全國范圍內(nèi)初步建立農(nóng)村最低生活保障制度。根據(jù)亞洲開發(fā)銀行的估計(jì)，如果建立農(nóng)村最低生活保障制度，我國用財(cái)政支出的0.12%就可以全面解決近3000萬農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。對(duì)五保戶、殘疾人員、需要搬遷的移民、患有長期慢性疾病等缺乏正常勞動(dòng)能力或基本生活條件的人口，繼續(xù)沿用原來的開發(fā)性扶貧方式，不僅成本高，而且也很難根本解決問題�！笆晃濉睍r(shí)期，我國應(yīng)盡快建立覆蓋全國的農(nóng)村低保管理和執(zhí)行制度�？捎擅裾到y(tǒng)專項(xiàng)負(fù)責(zé)，以縣級(jí)政府管理為主，對(duì)低保所需資金實(shí)行專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，以保證資金來源的穩(wěn)定性。中央財(cái)政可按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)向各地支付發(fā)放低保資金，而各地可以根據(jù)當(dāng)?shù)厣钏疁?zhǔn)調(diào)整本地農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)。最后，探索建立符合農(nóng)村特點(diǎn)的養(yǎng)老保障制度。目前，我國60歲以上人口已超過總?cè)丝诘?0%；全國70%以上的老齡人口分布在農(nóng)村，農(nóng)村老齡化問題尤為突出�！笆晃濉睍r(shí)期，可以按照“低水平、廣覆蓋、適度保障”探索現(xiàn)階段的農(nóng)民社會(huì)化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。(作者系西北師范大學(xué)繼續(xù)教育學(xué)院院長、教授)
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